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Insel der Klima-Götter?

UN-Gipfel auf Bali: Die Boykotteure ins Boot holen, das einer Arche Noah gleicht

Von Udo Ernst Simonis

Im indonesischen Bali beginnt am 3. Dezember ein Welt-Klimagipfel der Imperative - die Delegationen aus mehr als 180 Ländern müssen sich auf Bausteine eines neuen Klimaschutzabkommens verständigen, sie müssen den Kyoto-Prozess fortführen, und sie müssen verhindern, dass wie beim Kyoto-Protokoll von 1997 große Industrienationen wie die USA mit einem gewaltigen Ausstoß an Treibhausgasen ausscheren. “Wenn das nicht erreicht wird, ist Bali ein Fehlschlag”, gibt sich Ivo de Boer, der Chef des UN-Klimasekretariats überzeugt.

Das für ein neues ehrgeiziges Klimaschutzregime vorhandene Zeitfenster steht nicht sperrangelweit offen: 2012 geht die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls zu Ende, so dass spätestens auf der 15. Konferenz der Vertragsparteien 2009 in Kopenhagen der Folgevertrag zu verabschieden wäre. Es wird also die klimapolitische Agenda sein, die über Erfolg oder Misserfolg von Bali entscheidet. Und auf der könnte vieles stehen, was nicht zu göttlicher Harmonie führt, sondern in weltlichem Konflikt endet.

Ein Prozent des Weltsozialprodukts

Der UN-Klimarat (IPCC) hatte es eigentlich leicht. Mit seinen Computer-Simulationen und Szenarien konnte er der Politik eindrucksvoll vor Augen führen, dass es zwischen worst case und best case zu entscheiden gilt: Wenn sich die Weltbevölkerung darauf einstellt (best case), dass die weitere globale Erwärmung bis 2100 nicht über 2.0 bis 2.4 Grad Celsius hinausgehen soll - weil alles, was darüber liegt, höchst gefährlich wäre -, müssen die globalen CO2-Emissionen bereits 2015 ihren Höhepunkt erreichen und bis 2050 um 50 bis 85 Prozent gegenüber 2000 reduziert sein. Werde der bereits stattfindende Klimawandel hingegen nicht eingegrenzt (worst case), komme es zu Schäden - jetzt und für immer! - in Höhe von 20 Prozent und mehr des Weltsozialprodukts. Sofortiger aktiver Klimaschutz beanspruche davon nur Investitionen von einem Prozent.

Was aber macht die Entscheidung für eine globale Klimapolitik so schwer? Die Antwort klingt profan: Es geht um Macht und Interessen, um historische Besitzstände und künftigen Einfluss. Wenn die Treibhausgasemissionen drastisch schrumpfen müssen, dann geht es sogar um eine Revolution: Nichts sonst verheißen der Abschied von der fossilen Energiestruktur, der ökologische Strukturwandel der Wirtschaft und die Aufgabe des bisherigen “Way of Life”.

Vielen gilt das Kyoto-Protokoll als Inkarnation von Klimapolitik, schließlich handelt es sich um einen völkerrechtlich verbindlichen Vertrag, dem inzwischen 176 Staaten angehören, wenn auch nur 36 von ihnen konkrete Verpflichtungen übernommen haben, ihre Emissionen einzuschränken. Doch ist dank Kyoto ein System der Klimaberichterstattung entstanden, das laufend verbessert wird. Das Ziel war gewiss höchst bescheiden (Emissionsreduzierung bis 2012 gegenüber 1990 um 5,2 Prozent), wird laut UN-Klimasekretariat aber auch mehr als erfüllt (durchschnittlich 10,8 Prozent, bei minus 56,0 Prozent für Estland und plus 51,3 Prozent für Spanien). Zudem orientierte der Vertrag auf innovative Mechanismen, wie den Handel mit Emissionszertifikaten (ET), dessen Potenzial theoretisch enorm, faktisch aber von den staatlichen Vorgaben und der Zahl der Marktteilnehmer abhängig ist. Bisher ist der ET-Mechanismus nur in Europa eingeführt.

Ein wirklicher Konstruktionsfehler bei Kyoto I liegt in den ungenügenden Anreizen - es fehlt an “Zuckerbrot und Peitsche”: Wer auf emissionsarme Technologien setzen soll, wird völlig unzureichend stimuliert. Strafen für Fehlverhalten erscheinen zu mild und treten überdies erst 2008 in Kraft.

Keine Frage, das Kyoto-Protokoll muss für die kommende Verpflichtungsperiode justiert werden. Der Clean Development Mechanism (CDM) - eines der seinerzeit in Kyoto vereinbarten Verfahren - boomt in China und bringt fast nichts für Afrika. Der Emissionshandel muss regional expandieren - und es wäre zu fragen, ob das Kyoto-Protokoll nicht ergänzt werden muss, weil zwei Kernprobleme ungelöst bleiben: Länder wie die USA und Australien - absolut und pro Kopf die größten Klimasünder - stehen weiter draußen.

Das Kyoto-Protokoll basiert auf einer Effektivitäts- und Effizienzidee, dem “Cap and Trade”. Das heißt, der Ausstoß von CO2 soll mengenmäßig (effektiv) zurückgefahren und auf wirtschaftliche Weise (effizient) verteilt werden. Kohlenstoffemissionen müssen demnach einen Preis bekommen, egal ob durch Emissionszertifikate oder eine CO2-Steuer.

Der Handel mit Zertifikaten hat den Vorteil, dass dabei Effizienz- und Gerechtigkeitsaspekte verknüpft werden können, indem global das Prinzip des “Contract and Converge” etabliert wird: Wenn die Industriestaaten ihre Emissionen drastisch kontrahieren, während die Entwicklungsländer die ihren an dieses Niveau konvergieren, kann aus den Einnahmen des Handels mit Zertifikaten ein Umbau der Wirtschaft finanziert werden. Dies dürfte der entscheidende Hebel sein, um Entwicklungs- und Schwellenländer (auch China und Indien) aktiv in das Protokoll einzubinden. Der Vorzug einer CO2-Steuer wiederum liegt darin, dass sie ohne großen Aufwand national erhoben werden kann, wenn erst einmal erkannt ist, dass mit den CO2-Emissionen ökologische Kosten verbunden sind, die grundsätzlich und nach ökonomischer Ratio internalisiert werden müssen.

Viele derer, die das Kyoto-Konzept ablehnen oder gering schätzen, setzen auf die “technologische Karte”, auf Leuchtturmprojekte und strategische Innovationspolitik. Diesen Ambitionen könnte man in Bali entgegen kommen, weil nirgendwo in der UN-Klimarahmenkonvention geschrieben steht, es dürfe nur ein Umsetzungsprotokoll geben. Neben dem primär ökonomisch intendierten Kyoto-Protokoll kann auch ein Technologieprotokoll beschlossen werden, wenn dies unter der Obhut der UNO ausgehandelt wird und nicht im Schatten bilateraler Agreements, wie es unter Federführung der USA derzeit in der Asia-Pacific Partnership geschieht.

Mit einer solchen Doppelstrategie des Verbesserns und Ergänzens von Kyoto ließen sich - eine heilsame Wirkung der vom Weltklimarat ausgelösten Krisendynamik unterstellt - nicht nur bisherige Boykotteure der UN-Klimapolitik (zurück-)holen, sondern auch jene Trittbrettfahrer einbinden, die mit dem Argument wirtschaftlicher Entwicklungsdefizite eine globale Verantwortung für das Klima verweigern.

US-Importe verbieten

Dennoch, was passiert, wenn auf Bali kein Durchbruch gelingt? Was ist, wenn sich die USA auch nach George Bush weiter multilateralem Klimaschutz entziehen und ihre Emissionen 2010 gegenüber 1990 um voraussichtlich 26,4 Prozent gesteigert haben werden?

Hierzu hat Joseph E. Stiglitz, der amerikanische Nobelpreisträger für Ökonomie, einen bemerkenswerten Vorschlag unterbreitet: Es bedürfe eines Zwangsmechanismus, der verhindert, dass ein Land wie die USA sich Emissionsquoten verschließe und dem Rest der Welt schade (Stichwort: Die Malediven werden unser Atlantis des 21. Jahrhunderts sein). Dieser Mechanismus bestehe bereits, wenn man die Regeln des internationalen Handelsregimes zugrunde lege: Das erlaube nämlich seinen Mitgliedern - von der Landwirtschaft abgesehen - keine staatlichen Subventionen. Die Emissionen nicht zu reduzieren und die Kosten für die Schädigung des Klimas nicht zu zahlen, sei nichts anderes als Subventionierung, so Stiglitz. Während in vielen Industriestaaten geringere Emissionen durchgesetzt wurden, sei die US-Ökonomie über den niedrigen Energiepreis weiter massiv subventioniert. Dagegen gäbe es ein einfaches Mittel: Andere Länder sollten die Importe energieintensiver Produkte aus den USA verbieten - oder zumindest hoch besteuern. Zudem müssten die Kyoto-Staaten alsbald vor der Gerichtsinstanz der Welthandelsorganisation (WTO) wegen unfairer Subventionierung klagen.

Es wurde enorm viel an Zeit und Geist in den Kyoto-Ansatz der Klimapolitik investiert. Der Erfolg ist durchaus beeindruckend, der Klimawandel aber zu schwerwiegend, um Hoffnungen zu nähren, es werde alles schon gut enden - die Götter Balis seien mit uns. Wir stecken in einer Sackgasse, in die uns viele Akteure manövriert haben. Noch gibt es Möglichkeiten, sie wieder zu verlassen.

Udo Ernst Simonis ist Professor für Umweltpolitik am Wissenschaftszentrum Berlin und Mitherausgeber des Jahrbuchs Ökologie.

Quelle: Freitag   - Die Ost-West-Wochenzeitung 48 vom 30.11.2007. Die Veröffentlichung erfolgt mit freundlicher Genehmigung des Verlags.