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Feilschen um einen Waffenhandelsvertrag

UNO-Konferenz verhandelt über Eindämmung des weltweiten Rüstungstransfers

Von Wolfgang Kötter

Am New Yorker Hauptsitz der Vereinten Nationen wird vom 18. bis 28. März über einen Weltvertrag zur Begrenzung der internationalen Waffentransfers verhandelt. Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat sich zwar im vergangenen Jahr auch auf den globalen Waffenhandel ausgewirkt. So mussten laut Analysen des Stockholmer Friedensforschungsinstituts SIPRI die 100 größten Rüstungskonzerne 2011 einen Umsatzrückgang um fünf Prozent auf immerhin noch 410 Milliarden Dollar hinnehmen. Gerechnet auf die vergangene Dekade aber sind die internationalen Waffenverkäufe sogar um nicht weniger als 51 Prozent angestiegen.

Mehr als die Hälfte der Waffenlieferungen weltweit kommt nach einem Bericht von "Amnesty International" aus einem der fünf ständigen Mitgliedsländer des UN-Sicherheitsrats. Die Menschenrechtsorganisation forderte die USA, Russland, China, Großbritannien und Frankreich unmittelbar vor Konferenzbeginn auf, bei den Verhandlungen einen strikten Vertrag zur Begrenzung des Waffenhandels zu unterstützen.

Steiniger Weg zum Waffenhandelsvertrag

Eine Vorgängerkonferenz war im vergangenen Sommer bereits sehr nahe an einem Kompromisstext. Doch in letzter Minute verhinderten die USA, gefolgt von weiteren Staaten wie Russland, China, Ägypten, Iran, Kuba, Nordkorea, Syrien und Venezuela die Zustimmung und verlangten mehr Zeit. Offensichtlich war die Obama-Regierung vor dem letzten Schritt zurückgeschreckt, weil sie in der Endphase des Wahlkampfes negative Konsequenzen für die Wiederwahl des Präsidenten vermeiden wollte. Diese Sorge war nicht völlig unbegründet, denn in den USA verfügt die vier Millionen Mitglieder zählende Organisation der Waffennarren "National Rifle Association" über einen gewaltigen Einfluss.

Im Dezember beschloss dann die UN-Vollversammlung mit der Unterstützung von 133 Staaten, einen neuen Anlauf zu unternehmen und die Verhandlungen unter der Präsidentschaft von Peter Woolcott aus Australien zum erfolgreichen Abschluss zu bringen. Ein weltweiter Vertrag soll vor allem Waffenverkäufe verhindern, die zu brutalen Verletzungen von Menschenrechten und des humanitären Völkerrechts missbraucht werden oder eine nachhaltige Entwicklung in den Empfängerländern behindern.

Angestrebt wird ein Rahmenvertrag, der Mindeststandards formuliert, die die einzelnen Mitgliedstaaten in ihren nationalen Kontrollsystemen anwenden und umsetzen müssen. Im Zentrum sollen Genehmigungskriterien stehen, die zu erfüllen sind, damit ein Waffen- und Rüstungsverkauf stattfinden darf. Zu den bis zuletzt umstrittenen Themen gehörte die Frage, welche Waffen in den Vertrag einbezogen werden und wie sie definiert werden sollen.

Viele Staaten favorisierten zunächst die sieben Kategorien des bestehenden UN-Registers für konventionelle Waffen als Grundlage. Anderen ging das aber nicht weit genug. Sie verlangten ebenfalls die Einbeziehung sogenannter Kleinwaffen und leichter Rüstungen, deren Gesamtzahl weltweit auf über 875 Mio. geschätzt wird. Als Erfolg kann gewertet werden, dass es schließlich gelang, auch diese Tötungsinstrumente einzubeziehen, denn durch Mörser und Minen, Sturmgewehre und Maschinenpistolen, Revolver und Handgranaten sterben täglich rund 1.000 Menschen, ob in bewaffneten Konflikten und Bürgerkriegen, im privaten Streit oder durch Verbrechen.

Kontrovers ist allerdings noch, ob auch der Handel mit Munition von dem Vertrag erfasst werden soll. Die USA verlangen beispielsweise, dass nur Waffen erfasst werden, nicht aber Munition. Diese Forderung stößt auf deutlichen Widerspruch der europäischen und lateinamerikanischen sowie vieler afrikanischer Staaten. Zu den noch offenen Fragen gehört ebenfalls, ob es eine Kontrollinstitution geben wird, die die Erfüllung der Vertragsverpflichtungen überwacht.

Das bisher erreichte Verhandlungsergebnis ist widersprüchlich. Da die Konferenz nach dem Konsensprinzip arbeitete, waren die Befürworter eines starken Vertrages den zögerlichen Staaten auf vielen Gebieten entgegengekommen und hofften, dadurch eine Einigung erzielen zu können. Diese Hoffnung erfüllte sich aber bekanntlich nicht. Manche Staaten folgen gegenüber dem vorliegenden Kompromisstext dem Motto: "Der Spatz in der Hand …". Selbst wenn das Ergebnis nicht zufriedenstellend ist, könne später ja nachgebessert werden. Andere meinen hingegen, es wäre besser keinen Vertrag zu haben als den jetzt vorliegenden Text. Der Entwurf enthalte derart viele Schwächen, dass seine Akzeptanz eher kontraproduktiv sein würde. Sie beanstanden, dass sich der Text mehr auf Handelsvereinbarungen als auf humanitäre Ziele konzentriere. Die Liste größerer Waffensysteme sei verwirrend und lasse etwa unbemannte Drohnen aus. Sorge bereitet auch, dass Munition nicht vom Verbot erfasst wird und das Abkommen den Ländern erlauben würde, alle bereits vereinbarten Waffenlieferungen fortzusetzen. Der Vertrag hätte global Standards formuliert, die schwächer wären als die in Deutschland und der EU offiziell geltenden. Daraus könnte die Gefahr entstehen, dass die relativ strengeren Richtlinien durch den Vertrag früher oder später aufgeweicht worden wären.

Zivilgesellschaft fordert starkes Abkommen

Aus Sicht der internationalen Kampagne "Control Arms" bzw. der Hilfsorganisation "Oxfam" müssen in den jetzigen Verhandlungen eine ganze Reihe von Problemen behoben werden, die im vorliegenden Vertragsentwurf noch bestehen. So dürften Transfers von Rüstungsgütern, die mit großer Wahrscheinlichkeit für Völkermord, Kriegsverbrechen und andere schwere Verletzungen des humanitären Völkerrechts eingesetzt werden, nicht genehmigt werden. Weiterhin müssten alle konventionellen Rüstungsgüter, darunter insbesondere auch Munition, Polizei- und sonstige Sicherheitstechnik sowie Rüstungskomponenten kontrolliert werden. Neben Verkäufen von Rüstungsgütern wäre es unverzichtbar, ausdrücklich auch Schenkungen und Leihgeschäfte sowie unentgeltlich gewährte Militärhilfen zu kontrollieren. Auch dürften keine Ausnahmen für Verteidigungskooperationen gewährt werden und jährliche Berichte der Unterzeichnerstaaten über ihre Genehmigungen bzw. erfolgten Ausfuhren müssten öffentlich gemacht werden. Schließlich sollten Verbesserungen und sonstige Anpassungen eines künftigen Abkommens von den Vertragsparteien mit Zweidrittelmehrheit anstelle von Einstimmigkeit beschlossen werden können.

Mit großer Aufmerksamkeit werden die zahlreichen Vertreter von Nichtregierungsorganisationen deshalb die bevorstehenden Verhandlungen verfolgen, denn nicht zuletzt durch ihr Engagement sind die internationalen Bemühungen gegen den ungebremsten Waffenhandel überhaupt soweit gelangt. Das Projekt eines globalen Waffenhandelsvertrages (Arms Trade Treaty) begann, als sich im Jahre 2003 "Amnesty International", "Oxfam" und das Internationale Aktionsnetzwerk gegen Kleinwaffen IANSA zur Kampagne "Waffen unter Kontrolle!" zusammenschlossen. In Deutschland fordert die "Aktion Aufschrei - Stoppt den Waffenhandel", Waffenexporte grundsätzlich zu verbieten. Auch in den USA haben sich jetzt die Abrüstungsaktivisten zu Wort gemeldet. "Der Waffenhandelsvertrag kann ein Schlüsselinstrument sein, um zu helfen, das enorme Leid zu vermindern, das durch unverantwortliche Waffentransfers und Waffengeschäfte entsteht", betonen Vertreter von 36 humanitären und Friedensorganisationen in einem offenen Brief an Präsident Obama. "Die USA haben als der weltweit führende Waffenexporteur eine besondere Verantwortung, die erforderliche Führungsrolle zu übernehmen für einen Vertrag mit den höchstmöglichen Standards für den Transfer von konventionellen Waffen und Munition."

Die Vertreter der internationalen Zivilgesellschaft haben konkrete Vorstellungen von den Hauptprinzipien für ein internationales Waffenhandelsabkommen. Sie fordern, dass alle internationalen Rüstungstransfers von anerkannten Staaten genehmigt werden, in Übereinstimmung mit deren nationalen Gesetzen und Verfahrensregeln durchgeführt werden und den völkerrechtlichen Verpflichtungen entsprechen müssen. Staaten dürfen andererseits internationale Rüstungstransfers nicht genehmigen, wenn diese gegen die völkerrechtliche Verpflichtungen verstoßen würden. Internationale Rüstungstransfers dürfen ebenfalls nicht genehmigt werden, wenn sie tatsächlich oder wahrscheinlich für Völkerrechtsverletzungen genutzt werden. Vor der Genehmigung von Rüstungstransfers sind Staaten zur Berücksichtigung der wahrscheinlichen Verwendung der Rüstungsgüter sowie weiterer Faktoren verpflichtet. Weiterhin müssen alle Staaten nationale Jahresberichte über ihre internationalen Rüstungstransfers einer zukünftigen Internationalen Registrierungsbehörde vorlegen, die diese veröffentlicht.

Es werden gemeinsame Standards für spezifische Kontrollmechanismen folgender Bereiche erstellt: Alle Importe und Exporte von Rüstungsgütern; Aktivitäten bei Vermittlung von Rüstungsgeschäften; Transfers von Waffen aus Lizenzproduktion; sowie den Transithandel und den Umschlag von Rüstungsgütern. Schließlich müssen Staaten Vorgehensweisen zur Überwachung der Durchsetzung und zur Revision erarbeiten, um die vollständige Implementierung der Prinzipien zu stärken.

Ob es aber in den kommenden zwei Wochen gelingen wird, einen starken Vertrag auszuhandeln, der den internationalen Waffenhandel wirksam einschränkt und reglementiert, erscheint zweifelhaft, denn auch diese Konferenz kann Beschlüsse nur einstimmig fassen. Die Verfechter eines strikten Vertrages haben im Wesentlichen zwei Handlungsoptionen. Entweder können Sie in den Verhandlungen auf strengen Formulierungen bestehen und in Kauf nehmen, dass wichtige Staaten Ihre Zustimmung verweigern. Ein konsequenter Vertragstext könnte dann von einigen Staaten in der UN-Vollversammlung eingebracht werden, wo er mit einer einfachen Mehrheit angenommen und zur Unterzeichnung aufgelegt werden könnte. Eine andere Alternative wäre, dem Vorgehen zu den beiden Verbotsabkommen für Anti-Personenminen und Streubomben zu folgen. Die Länder, die Interesse an einem starken Abkommen haben, könnten dann neue Verhandlungen außerhalb des UN-Rahmens beginnen.