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1994: Weichenstellung zum Krieg

Vor 20 Jahren fällt das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe ein folgenschweres Urteil: Out-of-area-Einsätze der Bundeswehr sind mit dem Grundgesetz vereinbar

Von Michael Jäger

Er war ganz auf die militärpolitische Wende zugeschnitten, der Begriff Out-of-area-Einsatz, den damals zunächst nur die Unionsparteien anstrebten und der durch das Urteil vom 12. Juli 1994 entscheidend befördert wurde. Gemeint war die area der NATO-Staaten, die Frage war also, ob die Bundeswehr noch jenseits derselben - das hieß damals konkret: im zerfallenden Jugoslawien und in Somalia - zum Einsatz gelangen durfte.

Aber warum wurde Deutschland hier als NATO- statt als UN-Mitglied angesprochen? So viel war doch klar: Mit der Aufnahme in die Vereinten Nationen 1973 hatte sich die Bundesrepublik Deutschland auf deren Charta verpflichtet, was die prinzipielle Bereitschaft, wenn auch nicht den Zwang einschloss, an von der UNO angeordneten Militäreinsätzen teilzunehmen. Sowohl für Ex-Jugoslawien als auch für Somalia lagen solche UN-Mandate vor, die nach Lage der Dinge nur von NATO-Staaten erfüllt werden konnten. Die Rechtslage war aber, dass sie dies nicht in ihrer Eigenschaft als NATO-Staaten taten, sondern eben als UN-Mitglieder. NATO-Staaten hatten sich zur Verteidigung des Bündnisgebiets zusammengeschlossen - Jugoslawien und Somalia lagen außerhalb desselben, dafür im UN-Gebiet. Welchen Sinn ergab es dann zu sagen, diese Staaten agierten out of area - wenn nicht den, dass man andeuten wollte, der Rechtslage entgegen solle die NATO das Subjekt solcher Einsätze sein und nicht die UNO?

Und so war es auch. Eine öffentliche Debatte darüber hatten CDU und CSU schon bald nach der Wiedervereinigung angestoßen. Während manche noch glaubten, nach dem Ende des Kalten Kriegs werde die NATO sich auflösen, wurde in der Union darüber nachgedacht, wie sich ihre Fortexistenz rechtfertigen ließe. In einer ersten Phase wurde ausgestreut, dass doch gerade die Weltorganisation in New York der NATO bedürfe. Und war nicht in deren Charta ein militärischer Arm postuliert, den man nie hatte einrichten können?

Bald schon mehrten sich aber bereits die Stimmen, die offen forderten, die NATO müsse die Idee der UNO, Frieden zu wahren und wiederherzustellen, auch ohne deren Auftrag ausführen dürfen. Zugleich wurde bekannt, dass Bundeswehr und NATO sich in neuen "Richtlinien" nicht etwa nur die Friedenswahrung, sondern auch die "Aufrechterhaltung des freien Welthandels und des ungehinderten Zugangs zu den Märkten und Rohstoffen in aller Welt" als militärische Einsatzoption auf die Fahnen geschrieben hatten. Ganz offen sprach die Bundesregierung von der Umrüstung der eigenen Streitkräfte für Out-of-area-Einsätze. Das war die Lage, in der das Bundesverfassungsgericht tagte und urteilte - die Richter mussten wissen, was von ihrem Urteil abhing. Doch statt Klarheit zu schaffen, nahmen sie an der Vernebelung teil.

Ermöglicht wurde ihnen das von der SPD, die mit einer Klage feststellen lassen wollte, dass der Artikel 87a des Grundgesetzes den Auftrag der Bundeswehr auf Landesverteidigung beschränke. Ja, aber da stand ein Zusatz: … es sei denn, das Grundgesetz lasse noch andere Aufträge zu. Und tatsächlich regelt Artikel 24, dass Deutschland sich "einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen" darf. Die Vereinten Nationen sind zweifellos ein solches System. Also ist die Bundeswehr nicht auf Landesverteidigung beschränkt - das war so klar, dass man deshalb kein Verfassungsgericht befragen musste. Die Frage war eine andere: Nicht ob die Bundeswehr durfte, sondern ob sie sollte, ja musste. Wie man es von CDU/CSU gewohnt war, stellten sie die deutsche Teilnahme an Kriegen in aller Welt als Zwang dar, dem man sich nicht entziehen könne. Und wie man es von der SPD gewohnt war, ließ sie sich zwingen. Statt zu sagen: Wir dürfen, aber wir wollen nicht, ließ sie die Frage des Dürfens untersuchen und gab damit der Union Auftrieb. Denn nun konnte man glauben, es habe nur diesen Einwand geben können, und der sei entkräftet: Wir dürfen, ja! - also müssen wir wollen.

Das Gericht setzte noch einen drauf. Es unterstrich zwar immer wieder, dass die Bundeswehr außer zur Landesverteidigung nur im UN-Auftrag tätig werde. Gleichzeitig jedoch nutzte es die Gelegenheit, die NATO zum "System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" umzudefinieren, was der Nordatlantikpakt jedoch keineswegs war und ist. "Gegenseitige Sicherheit" ist ein anderes Wort für das, was Egon Bahr "Sicherheitspartnerschaft" genannt hat: Der mögliche Angreifer ist Partner und greift deshalb nicht an; tut er es doch, treten Sanktionen ein, denen er selbst zugestimmt hat. Dass die Väter des Grundgesetzes es so verstanden, geht aus einer Äußerung des Staatsrechtlers und SPD-Politikers Carlo Schmid über "regionale Bündnisse", die das Gericht zitierte, nur undeutlich hervor.

Später hat Schmid klargestellt, dass er nicht an Verteidigungsbündnisse dachte, die immer auch Kriegsbündnisse sind; das Gericht unterstellte, er habe seine Meinung geändert. Ein Schulbeispiel, wie Hermeneutik nicht funktionieren sollte. Die NATO sei also im Artikel 24 ebenfalls gemeint. Niemand hatte das Gericht danach gefragt, es gab trotzdem diese Antwort: "Der Begriff ‚gegenseitiger kollektiver Sicherheit’ sollte klarstellen, dass die Bundesrepublik Deutschland durch die Einordnung in ein solches System nicht lediglich Pflichten übernimmt, sondern als Gegenleistung auch das Recht auf Beistand durch die anderen Vertragspartner erwirbt." Das war schon fast die Behauptung, in Artikel 24 sei nur pacta sunt servanda gefordert - Verträge sind einzuhalten. Jedenfalls hätte Deutschland nun auch der Mafia beitreten können.

Mit anderen Worten: Es erschien verfassungsgemäß, sich an Aktionen einer westlichen Allianz zu beteiligen, die als Arm der UNO vorgestellt wurde. Unklar blieb, ob damit eine Norm verkündet war oder bloß eine Tatsache, die sich ändern konnte. Oder besser gesagt, das Gericht erfand in diesem Moment diese Unklarheit. Die NATO, von der es sprach, ordnete sich den Vereinten Nationen unter, doch wenn sie schon selbst ein "System gegenseitiger Sicherheit" nach Artikel 24 war, konnte Deutschland ihr auch ohne diese Bedingung folgen. Die FAZ zum Beispiel zog sofort diese Konsequenz. Man sei einig, "dass es Einsätze deutscher Soldaten außerhalb des NATO-Gebiets nur zusammen mit Verbündeten geben wird", deutete sie das Urteil. An die Vereinten Nationen wolle man sich aber nicht binden, weil deren "Handlungsfähigkeit kein Naturgesetz" sei.

Als dann später über den Kosovo-Krieg (1999) zu urteilen war, zog das Gericht die gleiche Konsequenz. Dass die NATO ohne UN-Mandat Krieg führte und die Bundeswehr daran teilnahm, war verfassungskonform. Ihre "Nähe" zur UNO habe die NATO ja "ausdrücklich" erklärt. Dass der UN-Sicherheitsrat die "primäre Verantwortung" für den Weltfrieden trage, werde als "Grundlage" der eigenen Strategie anerkannt. Sogar während des Kriegs sei ein "Zusammenwirken" von NATO und UNO "angestrebt" gewesen. Was will man mehr? Die NATO versuche, Sicherheit "im Einklang mit den Wertungen" der UN-Charta zu gewährleisten, so das Gericht am 22. November 2001, gut zwei Jahre nach der Kosovo-Intervention

Karlsruhe soll hier nicht zum wichtigsten Akteur der militärpolitischen Wende verklärt werden. Dass die Unionsparteien treibende Kraft waren, und die SPD (für die FDP gilt das ebenso) sehr zweideutigen Widerstand übte, der nicht lange hielt, wurde schon gesagt. Aber auch Grüne und PDS agierten nicht glücklich. Die Grünen waren 1994 strikt gegen Kriege, aber wie sie in ihren Analysen "Menschenrechte" gegen das Völkerrecht ausspielten, brachte sie schon damals in größere Nähe zur Union als zur SPD, auch wenn das noch niemand bemerkte. Die PDS wiederum war so sehr gegen Militäreinsätze, dass sie auch solche im UN-Auftrag zum Schutz gegen einen Aggressor ablehnte. Die einzige politische Linie, mit der man der Union aussichtsreich hätte entgegentreten können, dass nämlich nichts erlaubt sei, was die UNO nicht erlaube, wurde daher von keiner politischen Kraft vertreten.

Quelle: der FREITAG vom 23.07.2014. Die Veröffentlichung erfolgt mit freundlicher Genehmigung von Michael Jäger und des Verlags.