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Effektive Weltordnungsmacht oder an den Rand gedrängt?

Die UN-Vollversammlung in New York debattiert darüber, welche Rolle die Organisation angesichts neuer Herausforderungen einnehmen kann

Von Wolfgang Kötter

Am Hauptsitz der UNO in Manhattan begann am 24. September die Generaldebatte der UN-Vollversammlung. Der ugandische Außenminister Sam Kahamba Kutesa konnte als Tagungspräsident die Repräsentanten der 193 Mitgliedstaaten in der frisch renovierten "General Assembly Hall" am Ufer des East River begrüßen. "Lassen Sie uns diese lebenswichtige 69. Sitzung mit einem Gefühl der Dringlichkeit, mit Hoffnung und mit mehr Kooperation angehen", appellierte er bereits zu Tagungsbeginn an die Sitzungsteilnehmer.

Wie jedes Jahr im September werden die Politiker zunächst in Plenarsitzungen über die Rolle der Vereinten Nationen in der gegenwärtigen Welt debattieren. Mehr als 170 Tagesordnungspunkte mit zahlreichen Unterpunkten umfasst die Agenda. Während im Plenum die Grundsatzpositionen der Staaten vorgetragen werden, erfolgt die konkrete und detaillierte Erörterung der Sachfragen anschließend in den einzelnen Hauptausschüssen.

Die UNO vor großen Herausforderungen

Als zentrale Herausforderung geht es darum, die Globalisierung zum Wohl und Nutzen aller Völker zu gestalten. Beendigung der Kriege und bewaffneten Kämpfe in Afghanistan, Irak, Syrien, Südsudan und auch der Ukraine-Konflikt gehören dabei ebenso wie die Eindämmung der verheerenden Ebola-Epidemie in Afrika, die Bekämpfung von Hunger und Armut und die Bewahrung der Umwelt zu den Prioritäten, denen sich die Menschheit in den nächsten Jahren vorrangig zuwenden muss.

Wo aber steht die Weltorganisation nach nahezu sieben Jahrzehnten ihres Wirkens für Frieden, Sicherheit und internationale Zusammenarbeit? Taugt sie nur als unverbindliche Schwatzbude, wie die Kritiker behaupten, oder besitzt sie das Potential zu einer globalen Weltordnungsmacht, wie die Anhänger erhoffen? Die UNO wurde nach zwei verheerenden Weltkriegen im vergangenen Jahrhundert gegründet, um die Menschheit zukünftig vor der Geißel des Krieges zu bewahren und den Frieden durch kollektive Sicherheit und multilaterale Kooperation zu stärken. Einerseits hat sie viel erreicht. Ihre Verdienste bei der Beseitigung des Kolonialismus, im Kampf gegen die Apartheid, ihr Beitrag für wirtschaftliche Zusammenarbeit und nachhaltige Entwicklung wie Erfolge in der Überwindung von Krankheiten und bei der Katastrophenhilfe sind nicht zu bestreiten. Auch die Mobilisierung der Weltöffentlichkeit für Menschenrechte, die Erhaltung der natürlichen Umwelt und zur Hilfe für Flüchtlinge und Verfolgte sprechen zugunsten der UNO.

Doch die Weltorganisation muss andererseits auf bittere Fehlschläge zurückblicken. Die unvollständige Liste umfasst den Völkermord in Ruanda ebenso wie vielfaches Sterben in Sierra Leone, Somalia, Nigeria im Sudan, Jemen, Kongo und in der Elfenbeinküste. Zur Negativbilanz gehört auch die Unfähigkeit den nicht endenden Nahostkonflikt zu befrieden und ohne Mandat der UNO geführte Kriege wie auf dem Balkan oder gegen Irak, Libyen und in Syrien. Die Großmächte wurden nie für einen Bruch des Völkerrechts zur Rechenschaft gezogen, und selbst ein Missbrauch der UNO für nationale Eigeninteressen konnte nicht immer ausgeschlossen werden.

An einem Tag wie heute stellt sich wieder einmal die Frage, welches Schicksal die Organisation nun in dem noch jungen 21. Jahrhundert erwartet? Kann sie zu einem wirksamen Instrument für die friedliche Gestaltung der Staatenbeziehungen und die kooperative Lösung der Probleme einer globalisierten Welt reifen, oder wird sie durch nationalistischen Unilateralismus an den Rand der Geschichte gedrängt werden? Die Antwort hängt letztlich von den Staaten selbst ab.

Reform zur Anpassung an heutige Realitäten überfällig

Nach dem Ende des kalten Krieges gab es zunächst Hoffnung, dass die UNO, die durch den Ost-West-Konflikt lange Zeit blockiert war, endlich ihrer Rolle als einzig kompetente und allgemein respektierte Weltordnungsmacht gerecht werden könnte. Doch die Hoffnungen wurden nicht erfüllt. Die Mitgliedsstaaten haben das sich öffnende Fenster der Möglichkeiten ungenutzt gelassen und den politischen Willen zu durchgreifenden und längst überfälligen Reformen der UNO nicht aufgebracht. Das rächt sich heute.

Diese Vollversammlung findet zu einem äußerst kritischen Moment der Weltgeschichte statt. UN-Generalsekretär Ban Ki Moon hält sie für "die wichtigste seit einer Generation und für eine Generation". Ganze Regionen drohen in Destabilisierung und Chaos abzugleiten. Der Krieg ist als Mittel der Politik in das Leben der Völker zurückgekehrt und Grenzen werden wieder gewaltsam verletzt. Statt der Herrschaft des Rechts regiert in den internationalen Beziehungen immer häufiger das Recht des Stärkeren. Nicht nur der Ukraine-Konflikt und das bisherige Agieren der internationalen Koalition gegen die Terrormiliz Islamischer Staat (IS) zeugen davon, dass Fragen von Krieg und Frieden nicht im einzig zur militärischen Gewaltanwendung legitimierten UN-Sicherheitsrat, sondern in den Hauptstädten der Länder entschieden werden.

Das ist umso besorgniserregender, als dass zahlreiche drängende Probleme gemeinsam bewältigt werden müssen. Die in allen Ecken der Welt aufflammenden regionalen Krisen und gewaltsamen Auseinandersetzungen dulden keine Tatenlosigkeit. Nicht weniger als zur Gründung der UNO kommt es gegenwärtig darauf an, zu den damals vereinbarten Regeln des Gewaltverzichts, der kollektiven Sicherheit und der Respektierung des Völkerrechts zurückzukehren.

Gleichzeitig aber unterscheidet sich die heutige Welt in vielerlei Hinsicht von der vor fast sieben Jahrzehnten. Dem unveränderten Ziel, Weltfrieden und internationale Sicherheit zu garantieren, stehen Gefährdungen entgegen, die damals noch gar nicht existierten oder zumindest nicht als solche wahrgenommen wurden. Als klassische Bedrohung sah man - mit der Erfahrung zweier verheerender Weltkriege - Überfälle und Kämpfe von Staaten untereinander an.

Viele der heutigen Sicherheitsgefährdungen jedoch müssen differenzierter bestimmt werden. Sie umfassen Armut, Infektionskrankheiten und Umweltzerstörung ebenso wie Krieg und Gewalt innerhalb von Staaten. Es drohen die Ausbreitung und der mögliche Einsatz von nuklearen, radiologischen, biologischen und chemischen Waffen wie auch der internationale Terrorismus und die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität. Diese Bedrohungen erwachsen gleichermaßen von Staaten wie von nichtstaatlichen Akteuren und gefährden sowohl das Leben einzelner Menschen wie auch die Sicherheit ganzer Völker.

Zum einen machen die Sicherheitsrisiken nicht vor nationalen Grenzen halt, sind miteinander verknüpft und müssen sowohl auf globaler und regionaler als auch auf nationaler Ebene angegangen werden. Und schließlich entstehen immer wieder Situationen, in denen Regierungen nicht fähig oder willens sind, ihrer Verantwortung zum Schutz der eigenen Bevölkerung und den friedlichen Nachbarschaftsverpflichtungen nachzukommen.

Aus dieser Problemlage entsteht die Notwendigkeit für einen neuen Konsens der gemeinsamen Verantwortung für die gegenseitige Sicherheit aller. Strittig wird es allerdings, wenn diese Übereinstimmung gebrochen wird. Was geschieht, wenn keine der bevorzugten kooperativen Aktionen ein Abgleiten in Krieg und Chaos aufhalten kann? Was tun, wenn in einer Extremsituation alle Gegenmaßnahmen außer der Anwendung von militärischer Gewalt aussichtslos erscheinen? Es wäre höchste Zeit, dass die UN-Mitgliedsstaaten gemeinsam nach konstruktiven Antworten auf diese Fragen suchen. In der gegenwärtigen von Konflikten, Gewalt und Misstrauen geprägten Welt, sind ermutigende Anzeichen dafür allerdings kaum auszumachen.

Verschiedene Kompetenzen und unterschiedliche Verbindlichkeiten der Institutionen

Das Image der UNO in der Welt ist nicht das Beste. Allerdings sollte zu einer gerechten Beurteilung von Erfolg und Scheitern der Organisation auch berücksichtigt werden, dass die Organisation als Ganzes nur tun kann, was die Mitgliedstaaten bereit sind, sie tun zu lassen. Auch besitzen die einzelnen Organe verschiedene Kompetenzen und ihre Beschlüsse unterschiedliche Verbindlichkeit.

Der UN-Sicherheitsrat, auch Weltsicherheitsrat genannt, ist das mächtigste Gremium der Vereinten Nationen. Er trägt die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Während Beschlüsse anderer UN-Organe lediglich Empfehlungscharakter tragen, sind die Entscheidungen des Sicherheitsrates völkerrechtlich bindend. Er kann den Einsatz von Blauhelm-Friedenstruppen beschließen, Strafgerichtshöfe etablieren und Charta-Verstöße mit Zwangsmaßnahmen wie Sanktionen bis hin zur Anwendung militärischer Gewalt ahnden.

Der Rat besteht aus fünf mit Vetorecht ausgestatteten ständigen (China, Frankreich, Gro0britannien, Russland, USA) und zehn nichtständigen Mitgliedern. Für einen Beschluss sind mindestens neun Stimmen erforderlich und kein ständiges Mitglied darf dagegen stimmen. Jedes Jahr wird die Hälfte der zehn wechselnden Mitglieder für zwei Jahre neu gewählt. Sie werden nach regionalen Gruppen ausgesucht und von der UN-Vollversammlung bestätigt.

Die Zusammensetzung des Rates wiederspiegelt allerdings immer noch die Machtverteilung, die nach dem zweiten Weltkrieg im Jahre 1945 herrschte. Obwohl die Mitgliedschaft in der Weltorganisation bis heute auf 193 angewachsen ist, sind die Entwicklungsländer und vor allem die aufstrebenden Schwellenstaaten und Regionalmächte im entscheidenden Organ viel zu gering vertreten. Als anachronistisches Relikt vergangener Zeiten wird von vielen auch das Vetorecht angesehen, mit dem jedes der fünf ständigen Mitglieder einen nicht genehmen Beschluss torpedieren kann. Widerholte Versuche, den Sicherheitsrat zu reformieren sowie seine Zusammensetzung und Arbeitsweise an die Realitäten der gegenwärtigen Welt anzupassen, blieben bisher jedoch erfolglos.

Dennoch kann trotz aller Unzulänglichkeiten in einer Welt souveräner Staaten nur der Sicherheitsrat das Gewaltmonopol ausüben, denn alle UN-Mitglieder haben ihm die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit übertragen.

Die Vollversammlung ist das repräsentativste Organ. Ihr gehören alle 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen an und jeder Staat verfügt über eine Stimme. Beschlüsse zu wichtigen Fragen, etwa Frieden und Sicherheit, die Aufnahme neuer Mitglieder und Haushaltsfragen, bedürfen der Zweidrittelmehrheit. In allen anderen Angelegenheiten entscheidet die einfache Mehrheit. Resolutionen der Vollversammlung sind zwar politische Willensbekundungen und Empfehlungen, aber sie sind völkerrechtlich nicht bindend. Richtungsweisend verbindlich sind sie allerdings für die Arbeit des Generalsekretärs und das UN-Sekretariat.

Der höchste Verwaltungsbeamte der Organisation ist der Generalsekretär. Er ist gleichzeitig der Chef der Bediensteten im Sekretariat. Der Generalsekretär wird auf Empfehlung des Sicherheitsrats von der Vollversammlung ernannt. Er erstattet ihr alljährlich über die Tätigkeit der Organisation Bericht. Als politische Einflussmöglichkeit kann der Generalsekretär die Aufmerksamkeit des Sicherheitsrats auf jede Angelegenheit lenken, die seiner Meinung nach die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit gefährdet. Der Generalsekretär und die Sekretariatsmitarbeiter sind als internationale Beamte hinsichtlich ihrer Arbeit nur den Vereinten Nationen gegenüber rechenschaftspflichtig. Sie verpflichten sich in ihrem Amtseid, weder von einer Regierung noch von einer anderen Autorität außerhalb der Organisation Weisungen einzuholen oder entgegenzunehmen. In der Charta verpflichtet sich jeder Mitgliedstaat, den ausschließlich internationalen Charakter der Aufgaben des Generalsekretärs und des Personals zu respektieren und nicht zu versuchen, unangemessenen Einfluss auszuüben.

Zu Beginn der laufenden Tagung hat Generalsekretär Ban Ki Moon den Mitgliedstaaten die dringendsten im kommenden Jahr zu erledigenden Aufgaben genannt: Die zur Jahrtausendwende gestellten Millennium-Entwicklungsziele zu erfüllen, eine neue Entwicklungsagenda für die Zeit nach 2015 aufzustellen sowie ein sinnvolles Klimaschutzabkommen abzuschließen. Der Verlauf der Generaldebatte wird erste Erkenntnisse darüber liefern, ob die Mitgliedstaaten dazu bereit sind.

UN-Generalsekretäre

*Myanmar, ehem. Birma