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Eine Friedensfazilität für den Krieg

EU-Waffenlieferungen an die Ukraine und das Ende der Rüstungsexportrichtlinien

Von Jürgen Wagner

Nach langen Verhandlungen beschloss die EU am 22. März 2021 die Regelungen für eine Europäische Friedensfazilität (EFF) - trotz des wohlklingenden Namens warnten schon damals kritische Stimmen vor diesem Etikettenschwindel. Die Europäische Union werde über das neue Instrument Rüstungsexporte anheizen und Konflikte verschärfen - und das auch noch abseits jeglicher ernst zu nehmenden parlamentarischen Kontrolle, wurde kritisiert . Im Februar und März 2022 wurde nun beschlossen, insgesamt 1 Mrd. Euro für Waffenlieferungen an die Ukraine zu bewilligen. Abseits einer völlig richtigen Kritik daran selbst, wird hierdurch auch so ganz nebenbei noch ein zentraler Pfeiler der bisherigen europäischen Rüstungsexportrichtlinien zum Einsturz gebracht, an deren Einhaltung die Fazilität - eigentlich - gebunden ist.

Tödliches Gerät außer Kontrolle

Die Friedensfazilität hat zwei Aufgaben: einmal sollen über sie künftig ein Teil der EU-Militäreinsätze bezahlt werden; und zum anderen ist sie nun der zentrale europäische Topf zur Finanzierung der "Ertüchtigung" genannten Maßnahmen zur Aufrüstung "befreundeter" Kräfte im Ausland. Bereits 2015 mahnte ein gemeinsames Papier der damaligen EU-Außenbeauftragten und der EU-Kommission Handlungsbedarf an, weil das primäre bisherige Ertüchtigungsinstrument, die "Afrikanische Friedensfazilität", sowohl was ihre geografische Reichweite (Afrika) als auch ihrem finanziellen Umfang (€2,7 Mrd. zwischen 2004 und 2020) und auch der Spannbreite der unterstützbaren Güter (nur nicht-tödliches Gerät) zu beschränkt sei. Im Mai 2018 unterbreitete die EU-Kommission dann ihren ersten offiziellen Vorschlag für die Einrichtung einer "Europäischen Friedensfazilität", der in veränderter Form zu einem Beschluss des Rates am 22. März 2021 führte und mit seiner Veröffentlichung im Amtsblatt der EU zwei Tage darauf in Kraft trat.

Die Sache mit der EU-Ertüchtigung hat allerdings einen kleinen Haken: Artikel 41(2) des EU-Vertrages verbietet es, "Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen" aus dem EU-Haushalt zu bestreiten. Aus diesem Grund wurde die EFF im Ratsbeschluss vom 22. März 2021 als "haushaltsexterner Posten außerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR)" konzipiert. Durch diesen rechtlichen Klimmzug ist das Instrument nicht Teil des EU-Haushaltes und fällt damit nicht unter die Beschränkungen aus Artikel 41(2). Stattdessen wird es mit Mitteln der Einzelstaaten befüllt, obwohl darüber auf EU-Ebene beschlossene Maßnahmen finanziert werden. Bislang sind hierfür zwischen 2021 und 2027 insgesamt €5,7 Mrd. vorgesehen, nachdem man aber jetzt schon weit mehr als vorgesehen verausgabt hat, dürfte hier mit einiger Sicherheit noch einmal Geld nachgeschossen werden. In Deutschland werden diese Gelder übrigens im Allgemeinen Haushalt (Einzelplan 60) und nicht im Verteidigungshaushalt (Einzelplan 14) verbucht.

Mit der Friedensfazilität wurden die bisherigen räumlichen Beschränkungen für militärische Unterstützungsmaßnahmen ad acta gelegt. Sie werde "einen globalen geografischen Anwendungsbereich haben", heißt es im EU-Ratsbeschluss . Im Vorfeld war dabei vor allem lange gestritten worden, ob über die Fazilität auch letale Waffen - oder Rüstungsgüter, "die dazu konzipiert sind, tödliche Gewalt anzuwenden", wie es im EU-EFF-Ratsbeschluss heißt - finanziert werden können. Auch dies ist der Fall, allerdings wurde im Ratsbeschluss natürlich versichert, mit dieser Befugnis überaus sorgsam umzugehen. Es bedürfe einer "Konfliktsensitivitäts- und Kontextanalyse" sowie einer "Risiko- und Folgenabschätzung". Ferner sei für "geeignete Sicherungsmaßnahmen, Kontrollen, abmildernde und flankierende Elemente sowie Vorkehrungen für die Überwachung und Bewertung" zu sorgen. Kann schon sein, dass das auch geschieht, nur leider gibt es niemanden, der dazu befugt wäre, diese Ankündigungen auch verlässlich kontrollieren zu können.

Denn bei haushaltsexternen Instrumenten hat das Europäische Parlament faktisch überhaupt nichts zu melden, wie zum Beispiel Martina Fischer von "Brot für die Welt" kritisiert:

"Das EU-Parlament war nämlich weder in die Vorbereitungen zur EPF eingebunden, noch wird es bei der Programmgestaltung und Auswahl von Partnern für Militärkooperationen konsultiert. […] Die Entscheidung, mit welchen Ländern und Regierungen kooperiert wird, liegt bei den Regierungen der Mitgliedstaaten, also beim Rat, und wird allenfalls vom Außenbeauftragten und vom Auswärtigen Dienst mitberaten. Eine Kontrolle durch das EU-Parlament ist nicht vorgesehen. Auch wenn die geplanten Militärhilfen nicht aus dem regulären Haushalt bezahlt werden, so handelt es sich doch gleichwohl um das Geld von EU-Steuerzahler*innen. Aufgrund der Konstruktion der ‚Peace Facility’ wird nun weder vom EU-Parlament noch von den nationalen Parlamenten in den EU-Staaten kontrolliert, wofür dieses Geld im Einzelnen verwandt wird."

Waffen für die Ukraine

Im Dezember 2021 meldete der Rat, er habe beschlossen, Maßnahmen in Georgien (€12,75 Mio.), Moldawien (€7 Mio.) und in Mali (€24 Mio.) über die Friedensfazilität zu finanzieren. Schon im Juli waren €130 Mio. zur Unterstützung der Afrikanischen Union und im November €10 Mio. für Bosnien und Herzegowina sowie €40 Mio. für Mosambik bewilligt worden. Während mit diesen Geldern wohl - mit Details ist die EU hier sehr sparsam - keine letalen Güter finanziert wurden, änderte sich dies dann mit den Beschlüssen zur Ukraine.

Eine erste Unterstützungsmaßnahme im Umfang von €31 Mio. wurde bereits Anfang Dezember 2021 beschlossen - allerdings war damals auch hier, soweit ersichtlich, kein letales Gerät dabei. Damals hieß es noch:

"Insbesondere werden militärmedizinische Einheiten, einschließlich Feldlazarette, sowie Einheiten in den Bereichen Technik, Mobilität und Logistik finanziert und es wird Unterstützung in Cyberfragen geleistet."

Der Dammbruch erfolgte nach dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine am 24. Februar 2022. Drei Tage später wurde gemeldet :

"Die Ukraine soll nach einem Vorschlag des EU-Außenbeauftragten Josep Borrell für 500 Millionen Euro Waffen und Ausrüstung aus der Europäischen Union bekommen. […] Das Geld soll aus der sogenannten ‚Europäischen Friedensfazilität’ kommen. […] 450 Millionen Euro sind nach dem Vorschlag für Waffen vorgesehen, 50 Millionen Euro für andere Ausrüstung."

Am 23. März 2022 legte die EU noch einmal mit weiteren €500 Mio. nach und erklärte zum Bestimmungszweck dieser Gelder:

"Mit den vereinbarten Unterstützungsmaßnahmen wird die Bereitstellung sowohl von Ausrüstung und Hilfsgütern wie persönlicher Schutzausrüstung, Erste-Hilfe-Kits und Treibstoff als auch von militärischer Ausrüstung und Plattformen, mit denen zu Verteidigungszwecken tödliche Gewalt angewendet werden kann, finanziert."

Bereits am 21. März 2022 berichtete der eng mit dem Brüsseler Apparat vernetzte Insiderdienst Bruxelles2 von einem ukrainischen Ersuchen, nachdem über die Friedensfazilität folgende Güter finanziert werden sollen (übersetzt mit deepl.com):

"(1) Waffen und automatische Waffen mit einem Kaliber kleiner oder gleich 12,7 mm oder Glattrohrwaffen mit einem Kaliber kleiner als 20 mm (ML 1); (2) Kanonen größeren Kalibers, Haubitzen, Kanonen, Mörser, Panzerabwehrwaffen, Raketenwerfer usw. (ML2); (3) Munition für diese Ausrüstung (ML 3); (4) Luftverteidigungs- und Raketenabwehrsysteme (ML 4)."

Kritik an den Waffenlieferungen

An den bilateralen und europäischen Waffenlieferungen an die Ukraine wurde von sehr unterschiedlichen Seiten Kritik geübt. Der soeben angesprochene Insiderdient Bruxelles2 argumentierte bereits Anfang März 2022, Waffenlieferungen würden den Krieg in die Länge ziehen und lediglich den Blutzoll für die Menschen in der Ukraine nach oben treiben.

Ganz ähnlich äußert sich inzwischen der Politikprofessor Johannes Varwick, der zuvor lange in seiner bis 2021 ausgeübten Funktion als Präsident der "Gesellschaft für Sicherheitspolitik" als Russland-Hardliner in Erscheinung trat:

"Ich bin gegen Waffenlieferungen, nicht aus pazifistischen Erwägungen oder weil ich der Meinung wäre, dass Probleme nie militärisch gelöst werden können. […] Ich habe der ukrainischen Regierung keine Ratschläge zu geben. Wenn die ukrainische Regierung kämpfen will, dann ist das ihr gutes Recht, und ich kritisiere das nicht. Ich kritisiere aber, dass die deutsche Regierung und andere Regierungen die Ukraine ein Stück weit verheizen. Von russischer Seite sind die Eskalationsmöglichkeiten noch nicht annähernd ausgeschöpft. Ich befürchte, dass wir in den nächsten Wochen erleben werden, dass dieser Krieg massiv eskaliert. Bislang fährt Russland gewissermaßen mit angezogener Handbremse. Es kann diese Handbremse aber noch lösen. Der Blutzoll der Ukrainer wird dann ungleich höher sein. Waffenlieferungen werden daran nichts ändern."

Von linker Seite ist es etwa Winfried Wolf, der Herausgeber der Zeitung gegen den Krieg, der darauf hinweist, dass Waffenlieferungen keineswegs vollkommen alternativlos sind und schon allein aus diesem Grund abzulehnen seien:

"Es ist nach meinem politischen Verständnis in der heutigen Gesellschaft grundsätzlich fragwürdig, anderen Menschen zu empfehlen oder diese gar zu bedrängen, den Weg des Heldentods zu beschreiten. […] Naheliegender wäre es, […] auf einen weiteren militärischen Widerstand zu verzichten und zu einem landesweiten passiven Widerstand gegen die Besatzungsmacht mit dem Ziel der Zersetzung des Besatzungsregimes und einer demokratischen Wende in Russland selbst aufzufordern."

Auf einen weiteren Aspekt machte Freitag-Herausgeber Jakob Augstein aufmerksam - wenn auch nicht offiziell, wird die EU über diese Waffenlieferungen faktisch zur Kriegspartei:

"Der Westen verlängert mit seinen Waffenlieferungen den Krieg. Sobald unsere Waffen dort zum Einsatz kommen, sind es nicht mehr nur Putins Tote, es sind dann auch unsere."

Dieses Agieren mit einer Atommacht ist nicht nur ein Würfelspiel mit der Katastrophe, damit beraubt sich die EU auch der Möglichkeit, als neutrale Akteurin vermittelnd zu einer Beilegung des Krieges beizutragen. Doch genau daran scheint ohnehin keinerlei Interesse zu bestehen - denn im Gegensatz zu den rasch auf den Weg gebrachten Waffenlieferungen, war es um einen anderen Bereich auffällig still. Auch hierzu der in dieser Frage überaus kritische Insiderdienst Bruxelles2 (übersetzt mit deepl.com):

"Bedauerlich ist […], dass die Europäische Union […] paradoxerweise nicht das tut, was ihre Stärke ist: die Diplomatie. Es wurde kein Sonderbeauftragter ernannt. Es wurde kein Team von Unterhändlern gebildet. Kein Minister oder Staatschef wurde eindeutig benannt. Und vor allem wurde keine klare Position zur Beilegung des Konflikts formuliert."

Jedenfalls lässt sich festhalten, dass es gute Gründe gibt, sich sowohl grundsätzlich als auch im Fall der Ukraine gegen Waffenlieferungen in Krisen- oder gar Kriegsgebiete auszusprechen. Die Erfahrung lehrt zudem, dass in der buchstäblichen Hitze des Gefechts und in der durchaus nachvollziehbaren Absicht, einer angegriffenen Bevölkerung helfen zu wollen, solche grundsätzlichen Bedenken schnell über Bord geworfen werden. Und genau deshalb und für solche Situationen sind Rüstungsexportrichtlinien besonders hilfreich, um derlei Schnellschüssen im Idealfall einen Riegel vorzuschieben.

Friedensfazilität und EU-Exportrichtlinien

Ein Großteil der über die Friedensfazilität finanzierbaren Waffen unterliegen den nationalen und europäischen Rüstungskontrollvorschriften. Insofern ist es auch kein Wunder, dass im EFF-Ratsbeschluss mehrfach betont wird, über die Fazilität finanzierte Waffenausfuhren müssten sich an die EU-Rüstungsexportrichtlinien halten (den sog. Gemeinsamen Standpunkt für Waffenexporte). Wörtlich heißt es im EFF-Ratsbeschluss :

"Unterstützungsmaßnahmen, die mit der Ausfuhr oder dem Transfer von in der Gemeinsamen Militärgüterliste der Europäischen Union erfassten Gütern verbunden sind, müssen den Grundsätzen des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP entsprechen."

Dieser Gemeinsame Standpunkt enthält acht Kriterien zum Export von Waffen, die vom Rat erstmals bereits Anfang der 1990er formuliert wurden und den Kern der europäischen Rüstungsexportrichtlinien bilden. Im Juni 1998 wurden diese acht Kriterien dann in den "Verhaltenskodex über Waffenexporte" überführt und damit eigentlich rechtsverbindlich. Er besagte, dass eine Rüstungsexportlizenz bei Verletzung der Kriterien 1-4 grundsätzlich abgelehnt und eine Verweigerung bei Verstoß gegen die Kriterien 5-8 zumindest ernsthaft erwogen werden sollte.

Waffenlieferungen an die Ukraine verstoßen mindestens gegen das Kriterium 3 des Gemeinsamen Standpunktes , in dem es heißt:

"Die Mitgliedstaaten verweigern eine Ausfuhrgenehmigung für Militärtechnologie oder Militärgüter, die im Endbestimmungsland bewaffnete Konflikte auslösen bzw. verlängern würden oder bestehende Spannungen oder Konflikte verschärfen würden."

Das ganze Konstrukt hat aber mehrere entscheidende Schwachstellen - es sind die Staaten, die beliebig über die Auslegung der Kriterien entscheiden. Es fehlt an einer verlässlichen Prüfung, inwieweit die Exportvorschriften eingehalten werden und vor allem mangelt es an Sanktionen, im Falle einer Verletzung der Regeln. Dies wurde selbst vom Europäischen Parlament in mehreren Resolutionen mal mehr , mal weniger scharf kritisiert.

Grüne: Legal, illegal…

Der Europäische Gerichtshof ist in dieser Frage nicht zuständig und auch in Deutschland existiert bislang kein Rüstungsexportgesetz, das es ermöglichen würde, gegen Verstöße der nationalen oder europäischen Richtlinien zu klagen. Selbst die grüne Europaabgeordnete Hanna Neumann, unter deren Ägide der letzte, zwar bereits verwässerte, aber immer noch halbwegs kritische EP-Bericht zu den EU-Rüstungsexporten erschien, forderte noch 2019, hier Abhilfe zu schaffen :

"Deswegen [wegen der hohen deutschen Exportzahlen] brauchen wir dringend ein deutsches Rüstungsexportgesetz, dass [sic!] die Kriterien des EU Standpunkts [sic!] verbindlich und einklagbar macht. Diese nehmen Bezug auf die Menschenrechtssituation in den importierenden Staaten und untersagen Exporte in Kriegs- und Krisenregionen."

Nun mag sich ja die Haltung zu Waffenlieferungen nach dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine bei Menschen wie Neumann verändert haben - gleichgeblieben ist aber, dass die Friedensfazilität eindeutig an die Einhaltung des Gemeinsamen Standpunkts gebunden ist, der klare Verstoß im Falle der Ukraine aber nicht einklagbar ist. Und geht es nach Neumann - und vermutlich den meisten anderen Grünen - scheint das nun auch in Ordnung zu sein. Denn sie rechtfertigte nun die jüngsten EU-Waffenlieferungen folgendermaßen:

"Die EU hat nun erneut 500 Millionen Euro für die Ausfuhr von Waffen in die Ukraine bereitgestellt, finanziert durch die europäische Friedensfazilität. […] Ich unterstütze diese Exporte ebenfalls. […] Die Friedensfaziliät wird nicht aus dem EU-Haushalt finanziert, sondern ist ein besonderer EU-Geldtopf, den die EU-Staaten für mehrere Jahre selbst finanziell ausgestattet haben. Die Fazilität unterliegt daher nicht üblichen EU-Regeln für Waffenlieferungen."

Aktuell wird unter der Ägide von Wirtschafts-Staatssekretär Sven Giegold an einem deutschen Rüstungsexportgesetz gearbeitet. Es gehe darum, so der Ex-Attac-Aktivist Giegold, eine "restriktive und klare gesetzliche Grundlage" zu schaffen. Auch werde eine EU-Verordnung zur Thematik angestrebt . Am 6. April will sich Giegold mit VertreterInnen der Rüstungsindustrie treffen - allzu bange vor diesem Gesetz dürfte es ihnen aber nicht sein, nach der Haltung, die die Grünen zu den jetzigen Waffenlieferungen an die Ukraine und zur Friedensfazilität an den Tag gelegt haben.

Von Exportrichtlinien zur Einzelfallprüfung

Faktisch ist mit den Waffenlieferungen in die Ukraine das kategorische Verbot von Ausfuhren in Kriegsgebiete Geschichte, es dürfte von einer Einzelfallprüfung ersetzt werden, die es künftig sehr viel einfacher machen wird, Waffen in solche Situationen zu entsenden. Völlig zu Recht bemerkte Georg Restle bei Monitor deshalb bereits kurz bevor die Europäische Friedensfazilität ins Leben gerufen wurde: "Neu ist, erstmals wird die EU selbst Waffen liefern können und nicht nur ihre einzelnen Mitgliedstaaten.  […] Die sogenannte Friedensorganisation EU soll jetzt zum internationalen Waffenlieferanten aufsteigen. So etwas nennt man dann wohl ‚Paradigmenwechsel’. […] Nicht zu vergessen, 2012 hat die Europäische Union den Friedensnobelpreis bekommen - wofür eigentlich?"

Quelle: Informationsstelle Militarisierung (IMI) e.V. - IMI-Analyse 2022/21. Dieser Beitrag erschien unter dem Titel "EU-Ertüchtigungsfonds: Tödliches Gerät außer Kontrolle" zuerst am 2. April 2022 auf Telepolis.